Unia będzie miała do odegrania ogromną, wręcz niezastąpioną rolę w walce z konsekwencjami pandemii, ukazując konieczność stosowania ponadnarodowych rozwiązań. Zadaniem polityków, mediów i wszystkich innych uczestników życia publicznego jest dotarcie do obywateli Unii Europejskiej z przesłaniem, że żadne z państw członkowskich nie będzie w stanie samodzielnie uporać się z obecnymi kryzysami i z konkurencyjnością na globalnych rynkach. W tym sensie Unia jest rzeczywiście wspólnotą przeznaczenia.
Pesymista powiada: – Może się jeszcze pogorszyć.
Na to optymista: – O tak, może…
Koronawirus COVID-19 postawił w centrum pytania o rolę i przyszłość Unii Europejskiej. Wydawałoby się, że paneuropejskie zagrożenie dla zdrowia i życia milionów obywateli stanowić będzie nadzwyczajną okazję dla wtłoczenia świeżego powietrza i energii, ukazania niezastąpionego charakteru Unii i jej zdolności reagowania. W interesie ludzi, a nie oskarżanych o działanie w interesie własnym „kosmopolitycznych elit” bądź trudno zrozumiałych instytucji i procedur. Tymczasem reakcje na pandemię pogłębiły kryzys tożsamości Unii i mogą wręcz zagrozić jej przyszłości.
W obliczu śmierci i przepełnionych szpitali, wobec likwidowanych na masową skalę miejsc pracy i utraty źródeł dochodów, jakie znaczenie mieć mogą decyzje Komisji o zorganizowaniu wspólnych zakupów urządzeń medycznych, zwalczających pandemię, i o skierowaniu miliardów już zabudżetowanych euro na wspomaganie gospodarki, by złagodzić skutki nieuchronnej recesji? Są one oczywiście ważne dla rządów, przedsiębiorców i szpitali, i ostatecznie dla obywateli, niemniej z ich perspektywy Unia niewiele robi w sprawie śmiertelnego zagrożenia w sposób dla nich dostrzegalny. Unia nie miała i nadal nie ma twarzy silnego, zdeterminowanego lidera, a publiczne deklaracje przewodniczącej von der Leyen nie docierały do obywateli, gdyż na skali ważności nie zasłużyły na więcej niż trzydziestosekundowe wzmianki w głównych telewizyjnych serwisach informacyjnych. Do obywateli nie mógł dotrzeć fakt, że systemy ochrony zdrowia należą do prerogatyw państw członkowskich, a decyzje na poziomie unijnym podejmowane były przez ministrów zdrowia i spraw wewnętrznych. Ten dramatyczny kontrast z podniosłymi hasłami o Unii Europejskiej jako „wspólnocie przeznaczenia” odczuli przede wszystkim znajdujący się w dramatycznej sytuacji Włosi – ale nie tylko oni – którzy oczekiwali dowodów solidarności i podjęcia energicznych działań przez UE. Gdy rząd włoski zaapelował o dostarczenie rękawic, odzieży ochronnej oraz respiratorów, spotkał się nie tylko z odmową, ale z zarządzonym zakazem eksportu tych ratujących życie produktów przez Francję, Niemcy, Polskę i niemal wszystkie inne kraje. Podobnie, jak miało to miejsce kilka lat wcześniej w obliczu masowego napływu imigrantów z północnej Afryki na włoską Lampedusę, kiedy rząd francuski zablokował wjazd pociągu z uchodźcami, a niemiecki udawał, że problem nie istnieje… Niezależnie od racjonalnych przesłanek poszczególnych rządów ochrony własnych obywateli lekcja ta nie zostanie zapomniana. Trudno będzie w przyszłości odwoływać się do europejskiej jedności i solidarności – wzniesione mury niełatwo będzie zburzyć, a wykopane rowy zasypać. Z perspektywy obywateli, którzy nie mogą obecnie uczestniczyć nawet w pogrzebach swoich bliskich, największym ciosem dla projektu europejskiego jest odmowa solidarności ze strony państw członkowskich, co przenosi się na ich postrzeganie Unii Europejskiej i jej znaczenia dla ich życia.
I nie gra większej roli fakt, że 31 stycznia podczas video-konferencji Komitetu ds. Bezpieczeństwa Zdrowia UE żaden z ministrów zdrowia nie wyraził zaniepokojenia rozległością pandemii, a zaledwie czworo, w tym Włoszka, zgłosili brak odpowiedniego przygotowania swoich służb zdrowia i zapasów środków ochronnych. Co więcej, żaden nie zgłosił jakichkolwiek oczekiwań wobec Komisji, której agencje wielokrotnie ostrzegały i wzywały rządy do podjęcia działań prewencyjnych, wymiany informacji i koordynacji działań.
Gdy na początku lutego wirus przeniósł się z Chin do ponad 20 państw na świecie, Światowa Organizacja Zdrowia i Komisja Europejska kilkakrotnie wzywały rządy, by poważnie potraktowały zagrożenie. Nie czyniły tego i nie podejmowały niezbędnych działań, uznając restrykcje wprowadzone we Włoszech za ekstremalne i wykraczające poza skalę zagrożenia. Dopiero 13 lutego, po naciskach KE oraz m.in. Włoch i Francji i przy ociąganiu się wielu innych rządów, udało się zebrać w Brukseli ministrów zdrowia państw członkowskich. Spotkanie niewiele dało – ministrowie zapewniali, że posiadają odpowiednie zapasy środków ochronnych, łóżek szpitalnych i możliwości testowania ludzi, niepokojąc się za to warunkami w… Afryce. Gdy w północnych Włoszech sytuacja zdrowotna gwałtownie się pogarszała, Europejczycy nadal na masową skalę podróżowali, chadzali do restauracji i na uliczne bale karnawałowe.
23 lutego do Rzymu przybyli ministrowie zdrowia Austrii, Chorwacji, Francji, Niemiec, Słowenii i Szwajcarii, gdzie wspólnie doszli do wniosku, że zamknięcie granic byłoby reakcją „dysproporcjonalną i nieskuteczną”, a masowe wydarzenia kulturalne i sportowe nie powinny być automatycznie odwoływane. Rządy tłumaczyły sobie, że problemem są Włochy, a nie wirus, i martwiły się ponownym napływem uchodźców w następstwie działań wojskowych w Syrii oraz konsekwencjami gospodarczymi sytuacji w Chinach.
Tydzień później wszystko się zmieniło, gdy w ponad dwudziestu miejscach w Europie zidentyfikowano wypadki śmierci z powodu Covid-19, a Włochy poprosiły o pomoc członków Unii. Reakcją była obojętność, dopiero po Austrii i Niemczech inne rządy zaczęły zamykać granice i wprowadzać coraz bardziej radykalne restrykcje. Mimo to prezydent Macron zdecydował się z powodów wewnątrzpolitycznych na przeprowadzenie wyborów samorządowych 15 marca.
Na powstrzymanie rozprzestrzeniania się wirusa było już za późno. Obywatele nie dostrzegali wcześniejszej indolencji rządów ani ostrzeżeń i starań UE, lecz późniejsze drastyczne decyzje krajowe. Organizacji skoordynowanej reakcji unijnej towarzyszyły konflikty o zasady pomocy gospodarczej. Holandia i Niemcy odrzuciły ponowioną propozycję Włoch i ośmiu innych państw południa wprowadzenia euroobligacji, tzw. coronabonds, papierów dłużnych gwarantowanych przez wszystkie państwa strefy euro.
Komisja przy akceptacji rządów wraz z Europejskim Bankiem Centralnym i Europejskim Bankiem Inwestycyjnym ogłosiła sięgające już 1,5 bilionów euro pakiety pomocowe z Europejskiego Mechanizmu Stabilności, ponadto wykorzystanie niewydanych środków na walkę z pandemią i konsekwencjami gospodarczymi. Zawieszenie przez Komisję reguł deficytu publicznego pozwala poszczególnym rządom zaciąganie pożyczek na rynkach międzynarodowych, podczas gdy Europejski Bank Centralny ogłosił, że będzie skupował w stopniu nieograniczonym obligacje krajowe, by nie dopuścić do załamania się gospodarek. Natychmiast uspokoiło to sytuację na rynkach walutowych.
Te wszystkie ważne i błyskawicznie podejmowane decyzje, doceniane z pewnością przez rządy, są niedostrzegane przez przedsiębiorców i zwykłych obywateli, którzy przede wszystkim zwracają uwagę na pomoc finansową własnych państw. Nie doceniają wkładu UE, tym bardziej że wszelkie w tej mierze zasługi politycy przypisują sobie. Jak premier Mateusz Morawiecki, ale nie tylko on, który chwalił się swoją zasługą w sprowadzaniu rodaków zza granicy, nie wspominając, że 75 procent kosztów ponosi Unia.
Pytania o charakter Unii Europejskiej
Zagrożenia i bieżące działania UE nakazują zajęcie się pytaniami, które wcześniej stawiali populiści i eurosceptycy – o charakter Unii, podstawy traktatowe i zakres integracji, o zasadę subsydiarności i rolę państw narodowych, o ich stosunki z instytucjami europejskimi i procesy podejmowania decyzji. Koronawirus w sposób dramatyczny odsłonił nie tyle „nagiego cesarza”, lecz to, co i tak wiemy, ale odsuwamy od siebie w dobrych czasach – do chwili kolejnego kryzysu i konieczności podjęcia radykalnych decyzji – że Unia:
• jest mało elastycznym gigantem, spętanym więzami interesów i lokalnej polityki państw narodowych;
• pozostaje nade wszystko organizmem będącym konfederacją państw narodowych, mimo głębokiej integracji na wielu płaszczyznach. Obecny kryzys rolę państw może umocnić, tym bardziej że obecnie ratujące zdrowie i życie decyzje rządów, łącznie z zamknięciem granic (wbrew zasadom Schengen), mogą osłabić unijną perspektywę wielu obywateli.
Są to procesy równie zrozumiałe, co niebezpieczne w obliczu fali ataków autorytarnych nacjonal-populistów, którzy z uzasadnieniem twierdzić mogą, że ich postawa już zawsze była taka. Matteo Salvini kłamliwie ogłosił, że to uchodźcy są winni rozprzestrzeniania się pandemii we Włoszech. Laura Huhtasaari, posłanka Prawdziwych Finów w Parlamencie Europejskim, oświadczyła: „Pandemia uzasadnia granice. Globalizm zdycha”. Prezydent Trump nie pozostaje w tyle, wzmacniając swoją antyimigrancką retorykę. Niebezpieczeństwo istnieje też ze względu na wymierzone w spoistość Unii działania Rosji, Chin oraz Donalda Trumpa.
Racje populistów
Z ociąganiem posługuję się niejednoznacznym pojęciem populizmu – niejedno ma imię i w różnych krajach przybiera odmienne postacie. Wszędzie cechuje go jednak zręczna mikstura prawicowo-lewicowych (socjalnych) sloganów i zarządzanie strachem przez wzmaganie poczucia zagrożenia przed obcymi – imigrantami z innych kultur, terrorystami islamskimi, odmienną orientacją seksualną, także ponoć oderwanymi od prawdziwego ludu liberalnymi elitami, sędziami, ekspertami, tymi wszystkimi, którzy odwołują się do wiedzy i prawa, a nie do więzi opartych na narodowej tożsamości. Stąd do wrogów należy również Unia Europejska, która swoim liberalnym konstytucjonalizmem nakłada z jednej strony ograniczenia na politykę państw członkowskich, a z drugiej wykazuje się nieskutecznością w sytuacjach tej skuteczności wymagających. Ci, którzy hołdują bezwzględnej zasadzie suwerenności państw narodowych, oskarżają Unię o pętanie nadmiernymi regulacjami rozwoju państw członkowskich i o brak demokracji. Podobne zarzuty padają i z innych środowisk, także lewicowych.
Populiści budują swoją popularność, rzucając łatwymi oskarżeniami, ale nie oferują rozwiązań – ani w Polsce czy w Niemczech, ani we Włoszech czy na Węgrzech, jakby powstrzymanie imigrantów miało rozwiązać wszystkie problemy. Niezależnie od stopnia rzeczywistej popularności powołują się na reprezentowanie „narodu” i jego „prawdziwych” interesów. Nie muszą niczego udowadniać – uwiarygodniać ich mają kryzysy i realne zagrożenia. Ich popularność, etniczny nacjonalizm i polityka tożsamościowa połączone z autorytarnymi tendencjami dostarczają licznych powodów do niepokoju.
W tym kontekście należy też oceniać wyłamywanie się rządów poszczególnych, najbardziej wpływowych państw, w tym Francji, Niemiec czy Polski, z uzgodnionych zasad i polityk.
Wielu Polaków, dalece nie tylko eurosceptycy, zwraca uwagę na liczne wypadki stosowania podwójnych standardów, na przykład w sprawach budżetowych i nadmiernego zadłużenia Francji, a wcześniej Niemiec. Porównują je z brutalnym potraktowaniem Aten, co służyło nie tylko ratowaniu strefy euro, lecz i banków niemieckich, francuskich, belgijskich czy holenderskich. Realistyczna ocena stanu finansów publicznych Grecji nie przeszkadzała im w finansowaniu przez dekady z zachętą rządów i ich gwarancjami eksportu (również uzbrojenia) do Grecji i przeto pogłębianie zadłużenia tego kraju.
W Polsce zestawia się liryczne wezwania polityków w Berlinie o solidarność europejską z realizowaniem z Rosją strategicznego projektu Nord Stream i naciskami na Komisję Europejską, by wyłączyła gazociągi Nord Stream 2 i Opal z dyrektywy gazowej. Przez lata decydenci w Berlinie przymykali oczy na wysiłki Gazpromu w kierunku utrzymania uprzywilejowanej pozycji na rynku europejskim, szczególnie w Europie Środkowej. Systematyczne nadużycia potwierdziło śledztwo antymonopolowe Komisji Europejskiej, na przykład przy realizacji dostaw gazu do Polski w ramach kontraktu jamalskiego. Trzeba było kilku lat zaprzeczeń, by wreszcie Berlin przyznał, że projekt ten ma wymiar nie tylko gospodarczy, ale i geostrategiczny. Jeśli Nord Stream stał się niezamierzoną lekcją Realpolitik, to politycy niemieccy mogą ogłosić sukces…
Ponad 85 procent Polaków wspiera członkostwo w Unii, co nie usuwa z ich horyzontu pytań o charakter UE i stosowanie jej zasad. Takie pytania stawiają populiści, takie pytania powinniśmy stawiać i my, zdając sobie sprawę, że jednostronne decyzje podejmowane w interesie własnym w Berlinie czy w Warszawie (w podmywaniu podstaw praworządności) są groźne, bo osłabiają wzajemne zaufanie oraz integrację europejską.
Odpowiedzi UE na zarzuty populistów
Po kryzysie gospodarczym lat 2008–2009 powszechne stało się wołanie o dynamiczne, zorientowane ku przyszłości działania. Jeszcze przed wybuchem pandemii świadomi byliśmy kryzysu zaufania. Oczekiwaliśmy zdecydowanych posunięć ze strony nowej Komisji. Otrzymaliśmy natomiast projekt zorganizowania „Konferencji o przyszłości Europy”. Podczas dwóch lat ma ona umożliwić społeczeństwom i poszczególnym obywatelom wyrażenie swojego zdania.
Zazwyczaj zapala mi się czerwone światło, gdy w obliczu problemów Komisja proponuje pogłębienie współpracy z organizacjami pozarządowymi lub zorganizowanie debaty. Najczęściej jest to dowód porażki prowadzonych polityk. Tak właśnie postrzegam „Konferencję o przyszłości Europy” – jako mało pomocny ersatz, ponieważ pozwala politykom odkładać w czasie podejmowanie decyzji, gdy wszystkie sondaże jednoznacznie wskazują, że obywatele oczekują od Unii przede wszystkim użyteczności oraz skuteczności.
Jak można jednak apelować o skuteczność, gdy jednocześnie poważna grupa wpływowych państw walczy o ograniczony budżet unijny? Jest oczywiste, że wobec większych potrzeb – gospodarczych, socjalnych, ochrony granic, absorpcji uchodźców, cyberbezpieczeństwa czy obrony – budżet w wysokości około 1 procent PKB nie jest w stanie sprostać potrzebom.
Zamysł Konferencji nie odpowiada na zarzuty populistów braku demokracji w UE, a ponadto zdejmuje z polityków państw członkowskich odpowiedzialność za wyjaśnienie obywatelom, iż proces podejmowania decyzji na poziomie unijnym znajduje się pod ich stałym i wielopoziomowym nadzorem. A że posiadają demokratyczny mandat swoich społeczeństw, więc w sposób w pełni kontrolowany, także w razie potrzeby korzystając z prawa weta, przekazują, lub nie, swoje uprawnienia Komisji.
Wiemy, że niemała część zwykłych obywateli nie interesuje się na co dzień polityką we własnych krajach, nie wspominając o polityce unijnej. Jeśli więc politycy im tego nie wyjaśniają, to skąd oczekiwanie, że wgłębią się w arkana skomplikowanego procesu decyzyjnego UE? To oznacza, że w dwuletniej debacie „Konferencji o przyszłości Europy” udział wezmą działacze i tak dotychczas zainteresowanych partii, organizacji, stowarzyszeń i grup interesów, często walczących o realizację wąskich celów, nie biorących pod uwagę szerszego kontekstu. Za przykład posłużyć może odmowa radykalnych „zielonych” w wielu krajach przyjmowania argumentów ekonomicznych, dotyczących przyszłej konkurencyjności gospodarek europejskich.
Najbardziej szkodliwy, bo oddziałujący na uprzedzenia i poczucie braku wpływu na własne życie wyborców, jest argument o niemających podstaw demokratycznych decyzji podejmowanych przez biurokratów unijnych przed nikim nieodpowiedzialnych z pominięciem interesów państw członkowskich i bez skutecznej kontroli wyborców. Za przykład populiści, ale nie tylko oni, podają: brexit oraz forsowanie systemu obowiązkowego rozdziału uchodźców, którego jedynym efektem było pogłębienie podziałów w Unii.
Brexit wywołał szok instytucjonalny, polityczny i psychologiczny w całej Europie. Po raz pierwszy kraj członkowski opuszcza Unię. Obarczanie za to odpowiedzialnością Brukselę sugeruje, że Unia mogła zatrzymać Brytyjczyków, idąc na głębsze kompromisy. Analiza okoliczności oraz przebiegu wydarzeń w pełni temu zaprzecza. Krytycy troszczą się o jakość demokracji w Unii, ale pomijają fakt, że referendum było wyrazem woli Brytyjczyków, choć opartej na fałszywie nostalgicznych powodach. Nie wspominają, że napływ blisko dwóch milionów imigrantów zarobkowych nie z Bliskiego czy Dalekiego Wschodu, lecz z UE (w tym ponad miliona Polaków), wydłużone kolejki w szpitalach, tłok w klasach lekcyjnych, poczucie zmiany charakteru kraju i tym podobne przyczyniły się do wsparcia Brexitu przez wielu wyborców. Dowiodły tego niezliczone sondaże i analizy najbardziej prominentnych autorów brytyjskich, od lewicy po prawicę, od Chatham House po „Guardiana” czy „Daily Telegrapha”.
To nie Komisja rozpisała referendum, lecz premier David Cameron, który, jak jego poprzednicy, nie dawał sobie rady z podziałami wśród torysów na tle stosunku do Unii. Powody leżą po stronie Wyspiarzy, niemniej liczni, miarodajni politycy i analitycy zastanawiali się, co Unia mogłaby więcej zrobić, na jakie jeszcze mogłaby pójść kompromisy bez osłabienia traktatu i podstawowych czterech wolności, na których zbudowana jest ta unikatowa w skali świata konstrukcja, oraz jak zabezpieczyć prawa Republiki Irlandzkiej? To nie mityczni eurokraci w Komisji o tym decydowali, lecz JEDNOGŁOŚNIE przywódcy państw i rządów w Radzie Europejskiej, którzy zaakceptowali mandat negocjacyjny z Londynem.
Ówczesna premier Polski, Beata Szydło, wróciła z Brukseli z dobrą nowiną osiągniętego sukcesu, co nie przeszkadza do dzisiaj politykom PiS głosić, że Bruksela i osobiście Donald Tusk mogliby pójść na dalej idące ustępstwa wobec Brytyjczyków, co miało dowodzić ich klęski i odpowiedzialności. Szczegóły się nie liczą – krytycy nie oferują choćby jednej sugestii, co w obliczu skutecznej determinacji brexitowców miałyby jeszcze uczynić Komisja, Rada bądź Parlament Europejski, by przekonać polityków oraz 51 procent wyborców na Wyspach.
Historia dowodzi, że państwa popełniają błędy, ale wielkie mocarstwa popełniają wielkie błędy. Tak uczyniła Wielka Brytania ze szkodą dla siebie i dla całej Europy.
Propozycję przymusowej relokacji, czyli rozdziału uchodźców, przedstawiła rzeczywiście Komisja Europejska, ale była ona wynikiem presji najbardziej zainteresowanych krajów – Włoch, Grecji, Hiszpanii, Malty, Cypru oraz Francji, Niemiec, Holandii i Belgii, które wcześniej, przez kilka lat odmawiały solidarności z apelującymi o nią Włochami. To ta grupa państw, ze wsparciem Szwecji i Finlandii, forsowała owe szkodliwe rozwiązanie, które zostało ostatecznie porzucone. Nic to, populiści, ale nie tylko oni, do dzisiaj winą obarczają Komisję.
Podejmowanie decyzji a demokracja
Przypomnijmy więc proces decyzyjny i procedury legislacyjne w Unii:
• Tylko Komisja Europejska posiada prawo do inicjatywy ustawodawczej.
• Komisja przygotowuje propozycje legislacyjne w następstwie własnych analiz i konsultacji lub z inicjatywy rządów i rozmaitych zainteresowanych stron.
• Komisja konsultuje propozycje z rządami, organizacjami zrzeszającymi producentów z danej dziedziny czy związkami zawodowymi, samorządami terytorialnymi, Komitetem Regionów czy z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Notyfikowane są również formalnie odpowiednie komisje Parlamentu Europejskiego. Do działania oczywiście ruszają też liczni lobbyści.
• Ważna jest zasada pomocniczości. Rządy i parlamenty narodowe mogą na każdym etapie wyrazić zastrzeżenia, jeżeli uznają, że korzystniejsze byłoby rozstrzygnięcie danej kwestii na szczeblu krajowym, a nie unijnym.
• A zatem wszyscy wszystko wiedzą, zanim nawet wstępny tekst proponowanej dyrektywy zostanie formalnie przedstawiony wszystkim rządom.
• W państwach członkowskich propozycja poddana jest uzgodnieniom międzyresortowym, gdzie formułowane są oceny konsekwencji danej dyrektywy. Po otrzymaniu opinii ministerstw rządy formułują i przesyłają do Komisji oczekiwania ewentualnych zmian.
• Na podstawie reakcji rządów oraz innych zainteresowanych Komisja prowadzi dalsze konsultacje, starając się doprowadzić do zbliżenia stanowisk. Kolejna, nieostateczna wersja z zaznaczeniem punktów niezgody i zgłoszonych propozycji trafia pod obrady Rady UE, w której zasiadają nie eurokraci, lecz resortowi ministrowie wszystkich państw. Na tym forum ministrowie debatują i wypracowują kompromisy – lub nie.
• Ostateczna wersja jest przyjmowana jednogłośnie lub w formule głosowania większościowego – w zależności od określonej w Traktacie o Unii Europejskiej kategorii sprawy.
Polscy krytycy braku unijnej demokracji zapewne nie słyszeli, czym się zajmuje sejmowa Komisja do spraw UE i senacka Komisja Spraw Zagranicznych i UE? Otóż, podobnie jak odpowiednie komisje wszystkich parlamentów państw członkowskich, rozpatrują proponowaną legislację, uwzględniając stanowisko rządu. Komisje parlamentarne opiniują dane prawo, po czym parlament je uchwala. W końcu rządy dysponują w nich większością…
Krytycy najwyraźniej nie słyszeli o mechanizmach żółtej i pomarańczowej kartki? Jeśli co najmniej jedna trzecia parlamentów narodowych – lub jedna czwarta w wypadku projektu prawa dotyczącego przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – opowie się za wnioskiem o ponowne rozpatrzenie projektu, uruchomiona zostaje procedura żółtej kartki. Po analizie KE może wycofać, zmienić lub podtrzymać projekt, uzasadniając swój wybór. Jeśli ponad połowa parlamentów narodowych opowie się za wnioskiem o ponowne rozpatrzenie projektu, uruchamiana zostaje procedura pomarańczowej kartki. Wówczas Komisja musi poddać wniosek ponownej analizie i konsultacjom. Jeśli Komisja zdecyduje o podtrzymaniu wniosku, uzgodniony tekst jest przegłosowywany przez ministrów w Radzie UE. Trafia następnie pod głosowanie w Parlamencie Europejskim, który nie jest łatwym partnerem ani dla Komisji, ani dla Rady.
W wypadku szczególnych kontrowersji projekt trafia pod obrady Rady Europejskiej, czyli szefów państw i rządów państw członkowskich. Wszyscy przyjeżdżają do Brukseli po tygodniach merytorycznych i politycznych deliberacji, bo telefony między stolicami się grzały, składano oferty „coś za coś”, zawierano sojusze i… zazwyczaj osiągano porozumienie. Nikt nie jest w pełni zadowolony, ale na tym polega słynny „europejski kompromis” – trudny, czasochłonny, ale skuteczny. Skuteczny, bo w ostatecznym rozrachunku uczestnicy biorą pod uwagę interes Unii jako całości.
Stosunkowo niewielka część proponowanej legislacji spotyka się z wetem państw członkowskich. Statystyka jest dostępna, trzeba tylko chcieć się z nią zapoznać. Szalbierstwo hasła brexitowców „Take back control” wynika i z tego, że działania profesjonalnej i silnie obecnej w Brukseli dyplomacji brytyjskiej sprawiały, że Londyn nie należał do stolic najczęściej wetujących dyrektywy unijne. Nie należy do nich i Polska.
Kulki jako alternatywa
Trzeba przypominać to europejskie ABC, albowiem przekonałem się dawno temu, że jeśli ktoś nie zna lub nie rozumie mechanizmów podejmowania decyzji w UE, to niczego nie rozumie. Co gorsza, wbrew temu procesowi podlegającemu kontroli przez demokratycznie wybranych ministrów, premierów, posłów w parlamentach narodowych i Parlamentu Europejskiego, populistyczni krytycy powielają kłamstwa o niedemokratycznej roli niekontrolowanych eurokratów. Sytuację pogarszają politycy, ministrowie oraz premierzy państw członkowskich, którzy biorą aktywny udział w ucieraniu stanowisk oraz przyjmowaniu ostatecznej wersji proponowanej legislacji, po czym wracają do swoich krajów i wyborców, ogłaszając, że to Bruksela (eurokraci!) coś im narzuciła. Nie tylko potęgują niezrozumienie wśród wyborców, jak działa Unia, ale też wzmagają eurosceptyczne nastroje, czyniąc z instytucji UE ciała zewnętrzne, niepoddane kontroli państw członkowskich.
Problemem ze skutecznością i zdolnością Unii uporania się z kryzysami nie jest „Bruksela”, lecz odmienne priorytety oraz interesy państw członkowskich, a w nich polityka krajowa. W dobrych czasach ucieranie „europejskiego kompromisu” bywa łatwiejsze, w gorszych wymaga większego wysiłku. Ale zawsze punktem odniesienia są interesy poszczególnych państw (lub grupy państw) i poczucie, że osiągnięcie kompromisu jest niezbędne dla całego projektu europejskiego – za przykład posłużyć może utrzymanie sankcji wobec Rosji.
Rzeczywistość często odbiega jednak od założeń, albowiem mimo przyjęcia danej dyrektywy rządy z różnych powodów – od specyficznych interesów po indolencję – ociągają się z wprowadzaniem ich w życie. Przykładem jest znowelizowana dyrektywa o praniu pieniędzy i ukrywaniu ich źródeł za siecią anonimowych przedsiębiorstw (AMLD) z czerwca 2018 roku. Dyrektywa związana z ujawnieniem skandalu Panama Papers przewiduje stworzenie w każdym kraju centralnego, powszechnie dostępnego rejestru firm z określeniem ich rzeczywistych właścicieli. Wydawać się może, że wszyscy powinni ją chętnie zrealizować – ten mroczny rynek ma wartość co najmniej 110 miliardów euro, a wszystkie rządy potrzebują pieniędzy i walczą z uciekaniem od podatków i z zorganizowaną przestępczością. Mimo to, zaledwie pięć państw wprowadziło ją w życie – Bułgaria, Dania, Litwa, Luksemburg i Słowenia. Innych pięć państw stworzyło taki rejestr, łącząc go jednak z daleko idącymi ograniczeniami dostępu, co czyni nieskuteczną transgraniczną wymianę informacji i koordynację w walce z praniem brudnych pieniędzy.
I, na koniec, szczególnie ważny aspekt: punktem odniesienia populistów dla procesu decyzyjnego są narody, w których imieniu i rzekomo bez ich skutecznej kontroli podejmowane są przez eurokratów decyzje „w zaciszu gabinetów”. Mamy do czynienia z dostrzegalnym wszędzie zabiegiem populistów, którzy swoje pragnienie zdobycia lub utrzymania władzy ukrywają za hasłami typu „wola suwerena” bądź „wola narodu”. Ich autokratyczne ciągoty biorą w nawias demokrację parlamentarną, w której to nie wyborcy bezpośrednio, lecz wybrani przez nich posłowie i senatorowie uchwalają ustawy. Jakby w Parlamencie Europejskim nie zasiadali posłowie wybierani w wyborach krajowych przeważnie zgodnie z logiką lokalnych preferencji partyjnych. Jak gdyby ministrowie i premierzy państw członkowskich nie posiadali legitymacji demokratycznej, jak też narzędzi do prezentowania interesów swoich państw na forum unijnym.
Co miałoby więc zastąpić demokrację reprezentatywną? Czy dla zapewnienia demokratycznego udziału wyobrażamy sobie głosowanie 450 milionów (po Brexicie) obywateli UE przez internet, a może na wzór starożytnej Grecji zbieranie się na agorze i głosowanie kulkami?
Dla demokracji podstawą i siłą pozostaje polityka w państwach członkowskich, albowiem tylko partie i liderzy narodowi posiadają odpowiednią zdolność mobilizacyjną do uczestniczenia ludzi na masową skalę w procesach demokratycznych. Tylko politycy i ostatnio słabnące partie centroprawicowe i centrolewicowe są w stanie, obecnie z niezbędnym wykorzystaniem mediów społecznościowych, zapewnić zaangażowanie obywateli/wyborców w debatę publiczną, ich udział i wpływ na podejmowane decyzje – w ich własnym języku, z ich specyficznymi punktami odniesienia i z odwołaniem się do lokalnych interesów.
Polityka w państwach członkowskich jest też źródłem słabości na poziomie europejskim, ponieważ główną perspektywą i punktem odniesienia są kolejne lokalne wybory krajowe. Działania struktur brukselskich mają w tym kontekście drugorzędne znaczenie. Co więcej, istnieje napięcie między mało ekscytującą, niejako technokratyczną codziennością procesów decyzyjnych, realizowanych na podstawach traktatowych Unii a wołaniem o silniejszą obecność polityki. Polityki, która by angażowała i motywowała wyborców. Polityka więc – na wszystkich możliwych poziomach: lokalnych, środowiskowych, krajowych i unijnym – musi stać się bardziej widoczna, dynamiczna i sprawcza. Zależy to jednak od samych polityków i partii, od mediów i organizacji pozarządowych, związków zawodowych i stowarzyszeń pracodawców. Najmniej od struktur unijnych.
Apelom o skuteczność i widoczność angażującej obywateli polityki towarzyszą dyskusje nad zakresem uprawnień Komisji jako strażnika Traktatu o Unii Europejskiej, jej relacji z Radą i Parlamentem Europejskim. Także nad prymatem prawa unijnego nad prawodawstwem krajowym – problem podnoszony i w Polsce na tle zarzutów o łamanie zasad państwa prawa i Traktatu, i w Niemczech w związku z rolą Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe. Również nad rolą Trybunału Sprawiedliwości i zakresem jego ingerowania w niektóre rozstrzygnięcia prawne i polityki w państwach członkowskich.
Debata nad tymi problemami będzie się nadal toczyć. Zauważmy jednak, że nieprzypadkowo problem ten podnoszą przede wszystkim przedstawiciele rządów o autokratycznych tendencjach: w Polsce, na Węgrzech czy w Rumunii oraz prawicowi nacjonal-populiści na zachodzie kontynentu.
Unia Europejska przechodzi przez bardzo trudny okres. Politycy w krajach członkowskich muszą wyjaśniać wyborcom mechanizmy funkcjonowania UE w sposób rzetelny, bez zrzucania na Brukselę odpowiedzialności za własną indolencję, krótkoterminowe interesy partyjne i brak wyobraźni. Nie mogą dawać populistom przestrzeni dla wprowadzania obywateli w błąd – w Polsce, Niemczech i wszędzie indziej. Radykalizacja nastrojów i fragmentaryzacja Unii stanowi realne zagrożenie.
Kilka wniosków
Dramatyczne, wieloletnie konsekwencje pandemii w wymiarze czysto ludzkim i gospodarczym prowadzą do licznych zjawisk:
• Po latach ataków populistów na ekspertów i merytokratyczne elity i braku zaufania do nich po kryzysie gospodarczym 2008 roku, naukowcy, lekarze, pielęgniarki czy ratownicy medyczni wykazują obecnie ich rolę i znaczenie. Nie mogę oprzeć się sarkazmowi, widząc jak wcześniej atakowana w Polsce przez liderów PiS Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) za ogłoszone zasady edukacji seksualnej młodzieży obecnie, w walce z koronawirusem, traktowana jest jako największe źródło autorytetu.
• Mimo powrotu granic państwowych wszyscy mogą dostrzec, że zagrożenia pandemią czy kryzysem gospodarczym mają ponadnarodowy charakter i należy wzmacniać, a nie osłabiać mechanizmy koordynacyjno-integracyjne – selektywnie, skutecznie i w sposób dla obywateli zrozumiały.
• Wzmocnienie roli rządów państw narodowych. W oczach wyborców one bowiem wykazały się skutecznością w osłabieniu konsekwencji kryzysu finansowego po 2008 roku. One miały mandat demokratyczny do podejmowania radykalnych – jak w Hiszpanii czy Grecji – decyzji. Instytucje unijne, w tym Europejski Bank Centralny, pomogły w utrzymaniu wypłacalności sektora bankowego i stymulacji gospodarki, co oczywiście miało ogromne znaczenie, ale wykraczało poza perspektywę poznawczą przeciętnych obywateli. Podobnie i obecnie w walce z pandemią to rządy państw członkowskich, nie oglądając się na Traktat o Unii Europejskiej czy na zasady Schengen, zamknęły granice i były w stanie podjąć inne radykalne decyzje. Długofalowe konsekwencje będzie miał fakt, że Europa od 1945 roku nie widziała takiego stopnia mobilizacji rządów.
• Mimo podejmowanych przez rządy brutalnych decyzji o kwarantannie, także mimo dyskusji w Niemczech o konieczności centralizacji, albowiem system landów ogranicza rząd federalny w prowadzeniu skoordynowanych działań, konsekwencją może i powinno być zwiększenie roli władz lokalnych, także stowarzyszeń udzielających ze wsparciem finansowym rządów centralnych pomocy tam, gdzie jest ona najbardziej potrzebna.
• Pandemia i jej konsekwencje mogą też doprowadzić do przewartościowania europejskiego modelu państwa opiekuńczego, który od dawna wykazywał granice swoich możliwości. Nie tylko finansowe ze względu na ryzykownie wysokie zadłużenie budżetów centralnych, pogłębione kryzysem demograficznym zagrażającym systemom emerytalnym. Także w następstwie wyuczonej przez dekady bezradności wynikającej z obecnie powszechnego oczekiwania, iż rządy mają bezwzględny obowiązek zaspokojenia potrzeb bezpieczeństwa socjalnego.
Procesy te mogą w sposób niejako przewrotny pomóc i Unii Europejskiej poprzez uświadomienie realiów obywatelom na masową skalę w następstwie ich osobistych doświadczeń, co powinno prowadzić do ograniczenia nadmiernych wobec UE oczekiwań i danie czasu politykom na wypracowanie niezbędnych rozwiązań. Tym bardziej, że dostrzegalne napięcie między obecnym wzrostem znaczenia rządów państw członkowskich a funkcjonowaniem struktur unijnych nie usuwa konieczności poszukiwania strategicznych rozwiązań paneuropejskich w walce z pandemią, kryzysem gospodarczym i bezrobociem, w tworzeniu podstaw przyszłego rozwoju i bezpieczeństwa. Rządy są tego świadome, a i liczni obywatele paradoksalnie dają wyraz swojej europejskiej perspektywie, zgłaszając rozczarowanie nieskutecznością działań Unii.
Unia będzie miała do odegrania ogromną, wręcz niezastąpioną rolę w walce z konsekwencjami pandemii, ukazując konieczność stosowania ponadnarodowych rozwiązań. Zadaniem polityków, mediów i wszystkich innych uczestników życia publicznego jest dotarcie do obywateli Unii Europejskiej z przesłaniem, że żadne z państw członkowskich nie będzie w stanie samodzielnie uporać się z obecnymi kryzysami i z konkurencyjnością na globalnych rynkach. W tym sensie Unia jest rzeczywiście wspólnotą przeznaczenia.
Eugeniusz Smolar – analityk oraz członek Rady Centrum Stosunków Międzynarodowych, były dyrektor Sekcji Polskiej Serwisu Światowego BBC w Londynie.
Artykuł ukazał się w